编者按  《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》近日出台，这是自2004年以来，中共中央、国务院连续出台的第7个指导“三农”工作的中央“一号文件”。文件以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”为主题，既着眼于2010年的农业农村工作，更着眼于今后一个时期的“三农”发展。

　　我国民族地区是农牧区比较集中的地方，相比内地，民族地区的“三农”问题更复杂。加大民族地区的支农力度，扩大惠农成效，开创民族地区农业农村经济社会可持续发展的局面，是一项长期而紧迫的工作。集大城乡、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的重庆市自2007年起，开始了统筹城乡综合配套改革的试验，《从经济视角看渝东南实施“国家战略”的历史起点》一文，以重庆市统筹城乡发展的难点渝东南民族地区为例，梳理了国家为推动民族地区发展而出台的一系列特殊政策，提示民族地区应抓住机遇，实现又好又快地发展。

　　2007年，重庆市为了探索统筹城乡发展新路子，提出构建“一圈两翼”新格局的思路。“一圈”是指重庆主城一小时通勤半径内为核心经济圈，“两翼”分别是以万州为中心的渝东北翼、以黔江为中心的渝东南翼。重庆成立直辖市以来，渝东南民族地区的发展问题始终是重庆市关注的重点，重庆市委市政府分别于2003 年和2006年发布了《中共重庆市委重庆市人民政府关于加快渝东南民族地区经济社会发展的意见》两个同名文件，对渝东南民族地区经济社会发展的定位、目标、措施等方面提出了明确要求，并出台了针对性、操作性很强的扶持政策。

　　2009年初，国务院颁发了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，该文件在第三条战略任务中明确提出：“实施‘一圈两翼’开发战略。着力打造以重庆主城区为核心、一小时通勤距离为半径的经济圈（‘一圈’），加快建设以万州为中心、三峡库区为主体的渝东北地区和以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（‘两翼’），形成优势互补的区域协调发展新格局。”至此，渝东南民族地区的发展上升到“国家战略”层面，站在了新的起点上。

　　渝东南是重庆市独特而重要的区域板块

　　渝东南是地处湘鄂黔渝四省市结合部的重庆市黔江区（原黔江土家族苗族自治县）、武隆县、石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县（以下称“一区五县”）的总称，是武陵山民族地区的重要组成部分。渝东南之所以是重庆市独特而重要的区域板块，主要是由该区域的民族性和重要性决定的。

　　渝东南是重庆市最大的少数民族聚居区，这里的土家族、苗族等少数民族人口占该地区人口总数的60%以上，占重庆市少数民族人口总数的97%以上，而且紧邻湘鄂黔的少数民族自治县。作为民族自治地方，渝东南除武隆县以外的一区四县都享有国家对民族地区的扶持政策，人们因此通常称之为“渝东南民族地区”。2008年，重庆市委市政府宣布，武隆县也享有除《中华人民共和国民族区域自治法》特别规定以外的其他民族政策。重庆在直辖市体制下，尚有民族自治县和享受民族政策待遇的区县，这在全国4个直辖市中是独一无二的。所以，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》对重庆的一个定位就是，“重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体”。

　　在重庆市“一圈两翼”区域经济格局下，渝东南翼区域的重要性可以概括为“两大”、“三优”。从“两大”来看，一是面积大，“一区五县”总面积占重庆市总面积的24.18%；二是人口比重大，据统计，该地区2007年末的常住人口有283.34万人，占重庆市常住人口的10.06%。从渝东南人均占有的土地面积看，这里在重庆是一个相对“地广人稀”的地方。就“三优”而言，一是口岸优。从重庆到怀化的渝怀铁路、将要开通的重庆至长沙的渝湘高速公路都途经渝东南，这里是重庆乃至中国中西部走向东南沿海的大通道。二是环境优。这里没有大型工矿企业，森林植被良好，是重庆自然生态环境最好的地方。其优良的环境可以用“天蓝”、“水碧”、“土净”、“人和”8个字来概括。三是资源优。重庆市70%以上的水电资源分布在渝东南，这里是全国黄连生产基地和青蒿素生产基地，其黄连产量占全国的60%以上，青蒿素产量占全世界的80%以上。此外，这里还是重庆市最重要的优质烤烟、生态旅游、电矿产业基地。

　　渝东南是重庆市统筹城乡发展最短的“短板”

　　由于历史的、文化的、自然的多种因素，渝东南民族地区相对贫穷落后，是全国18个贫困连片区之一，这里的所有区县都是新一轮国家扶贫开发工作重点。据黔江区统计局编制的《黔江统计年鉴2008》可知，渝东南民族地区的经济总量、产业发展水平、人均生产水平在重庆市范围内都相对滞后，即使个别指标增幅较大，也是在低水平上的高增长。

　　从经济总量来看，2007年，渝东南民族地区“一区五县”实现地区生产总值229.57亿元，相当于重庆市地区生产总值的5.58%，仍处于全市发展的较低水平。从农业产业来看，当地还是“粮猪安天下”的传统农业经济占主导地位。尽管渝东南民族地区的“粮猪”总产值在当地农林牧渔总产值中所占比重很大，但仅为重庆市农林牧渔总产值的11.25%。从工业产业来看，尽管渝东南民族地区的规模工业产值增长较快，但是这里的工业经济尤其是规模工业仍然非常弱小，尚处于工业化的初期阶段，是在低水平上的高增长，还无力反哺农业。从投资与消费来看，当地投资数量大、增长幅度大；消费水平低、增长幅度小。从投资来源看，主要是国有单位投资；从投资去向看，主要是用于修建高速公路、机场、水电站等基础设施建设领域。在出口几乎为零的情况下，投资和消费这“两驾马车”小而无力，渝东南民族地区经济发展的动力严重不足。从财政与金融来看，渝东南民族地区财政收入少，金融机构存贷款余额少，自我发展能力相对有限。从人民生活来看，渝东南民族地区的城镇居民可支配收入和农民人均纯收入分别只占重庆市的60.89%和77.91%。单从这一收入水平来看，渝东南民族地区人民的生活水平大大低于重庆市人均生活水平。

　　上述情况表明，目前，渝东南民族地区经济发展状况处于较低层次，是重庆市最为落后的区域，是重庆区域经济协调发展的“短板”，也是重庆统筹城乡发展的难点所在。

　　渝东南经济发展具有明确的政策支持

　　党和政府十分关注集“老、少、边、山、穷”于一体的渝东南民族地区的发展，出台了一系列支持其加快发展的重大政策。

　　明确发展定位。重庆市出台的《关于加快渝东南民族地区经济社会发展的意见》指出，渝东南民族地区发展要找准定位，突出区域特色。一是总体发展定位为渝东南特色经济走廊和武陵山少数民族地区的经济高地；二是经济产业定位，突出少数民族经济、生态经济、边贸经济三大特色，大力发展电力、锰加工、烤烟、林果、药材、畜牧、旅游七大特色产业；三是功能定位，渝东南民族地区是连接重庆与周边的“桥头堡”，是重庆走向东南沿海的“大通道”，承担重庆市对武陵山地区的辐射带动作用。

　　优化农业结构和布局。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》要求，加快农业结构战略性调整，构建现代农业产业体系。统筹规划农业布局，科学确定“一圈两翼”农业发展重点，打造“一圈”城郊都市型农业示范区、“渝东北翼”库区生态农业走廊和“渝东南翼”山地特色农业基地。

　　改善农村生产生活条件。开展“通村公路”建设试点，增加农村饮水安全工程建设投入，大力推进农村沼气建设，实施农村生态环境综合治理，改善小城镇和村庄人居环境。加快农村电网改造后续工程建设，继续推进“村村通”电话工程，加强农村地区互联网接入能力建设和面向“三农”的信息服务平台建设。健全农村公共设施维护机制，增加公共财政对农村教育、文化、卫生、体育、就业服务和社会保障等基本公共服务的投入，加强农村社会事业专业技术人才队伍建设，促进城乡基本公共服务均等化。

　　加快扶贫开发。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》要求，坚持开发式扶贫、开放式扶贫和救济式扶贫有机结合，创新扶贫开发模式，支持特色产业发展，提高农村贫困人口自我发展能力。完善整村推进扶贫规划，加大以工代赈实施力度，扩大深山峡谷和高寒山区扶贫移民搬迁工程实施范围。实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱、使其实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务，让更多的农村贫困人口共享改革发展成果。促进农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。建立贫困农民创业基金，开展贫困农民创业试点工作。积极发展村级扶贫互助资金组织，健全和完善管理机制。完善协作扶贫机制，加大对口和定点扶贫工作力度。积极引导各类社会资源投入扶贫事业，逐步取消国家扶贫开发工作重点县的中央投资项目地方配套资金。

　　推进产业发展。建立区域产业协同发展新机制，推进“一圈两翼”统筹协调发展，增强“一圈”的辐射带动作用。着力在“一圈”构建大型产业基地，发展产业集群，提升综合实力和竞争力。发展适宜在“两翼”布局的相对优势产业，鼓励主机成套企业将零部件生产转移到“两翼”。支持“两翼”的农副产品、特色矿产、原材料及粗加工产品拓展市场空间。创新园区共建和资源共享机制，支持“两翼”特色工业园区和公共服务平台建设，提升承接产业转移的能力。依托“一圈”的资金、人才和技术等优势，扶持“两翼”发展特色加工业、现代农业、旅游业和各类服务业。完善“一圈”对口帮扶“两翼”机制，推进异地办园、协助引进项目、援建标准厂房、对口扶持企业等工作。探索建立要素和收益共享的“一圈两翼”互利共赢发展新机制。推动大、中城市和小城镇协调发展，完善城镇功能，增强产业带动和就业吸纳能力，减轻“两翼”的人口、资源和环境压力。

　　开展区域合作。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》指出，国务院将“协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立‘武陵山经济协作区’，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。”这就要求构建区域经济合作新机制，充分利用各种区域合作平台，加强同周边省市、沿江沿海地区全方位、多层次、宽领域合作，促进基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。加快建设渝怀铁路复线、黔（黔江）张（张家界）常（常德）铁路，加快推进渝湘高速公路建设，尽快建成黔江舟白机场，为开展区域合作创造有利条件。

来源：中国民族报